政府承諾居民搬遷未兌現 投入數千萬化工廠停產

　　公司停產，昂貴設備一直閑置。

　　未能兌現的“承諾”

　　一些地方政府在招商引資時，為了能快速招到商、引到資，經常作出一些承諾，一些時候這些承諾甚至成了有關部門審批項目的附隨條件。然而，一旦承諾得不到兌現，企業很可能陷入“進退兩難”的境地。

　　江蘇省泰州市一家化工企業，目前就遭遇了這樣的困境。

　　A鎮政府作出“承諾”化工項目獲準上馬

　　由于選址不符合與居民區相距不小于100米的隔離要求，項目遲遲未獲批。鎮政府向環保部門出具書面說明，承諾三年內將附近居民全部搬遷。

　　2001年初，江蘇省泰州市在其轄區高港區野徐鎮建設高港工業園區，鎮政府負責招商引資的人員邀請欒忠岳來園區投資建設化工企業。欒忠岳傾盡所有并舉債在工業園建起了一個占地15畝、8000余平方米廠房建筑的泰州市天源化工公司(下稱“天源公司”)。

　　2004年下半年，經過認真考察，天源公司準備新上2，3B二氰基丙酸乙酯項目。泰州市環境科學研究所在對該項目進行環境影響評價時，認為該項目符合當前國家產業政策，對于促進當地經濟發展效果明顯，“從環保的角度看，該項目在該區建設是可行的”。但是，由于該公司東側以及南側50米處有零星的幾戶居民，不符合當時化工區與居民區相距不小于100米的隔離要求，致使項目遲遲不能得到泰州市環保局批準。

　　2005年12月16日，鎮政府向泰州市環保局出具書面說明，承諾擬在未來三年內將工業園區附近300米范圍內的居民全部拆遷搬進鎮生活區集中安置。因為有環境影響評價資格證書和鎮政府搬遷居民的書面承諾，2006年9月，泰州市環保局批準天源公司新上2，3B二氰基丙酸乙酯項目，并于2007年7月投入試生產。

　　為了這個項目，欒忠岳付出了大量的心血和汗水。為了環保達標，他在極其艱難的情況下，舉債100多萬元對企業進行技改升級，興建了廢水母液蒸餾分離循環回收裝置，在全國同行業中率先達到無廢水排放；為了尋找市場，他常年在大江南北奔波……

　　辛勤的汗水換來了豐碩的成果。公司從當初的年銷售幾十萬元、幾百萬元，發展成為一個擁有職工60名、年銷售收入數千萬元，產銷兩旺的好企業。

　　B“承諾”未兌現公司遭停產重罰

　　鎮政府搬遷居民的“承諾”未兌現，廠址與居民區相距不小于100米遠的技術規范難以滿足，公司被迫停產。公司認為，搬遷是政府行為，自己無法調動行政資源搬遷周邊住戶。

　　2009年5月，天源公司所屬的野徐鎮從高港區劃入了泰州醫藥高新技術產業園區，天源公司所屬地由原來的泰州市郊區農村變成了新的城區。

　　就在公司蒸蒸日上時，2009年12月2日，泰州市環保局對該公司下達了《行政處罰決定書》，責令立即停產，并處罰款6.5萬元。泰州市環保局處罰的依據是，天源公司試生產以來，“至今未辦理環保竣工手續”。

　　泰州市環保局的解釋是，由于當初作出承諾搬遷園區周圍居民的野徐鎮相關領導調離等原因，至今不但沒有拆除原有的居住戶，而且由于變成了新城區，大量新的住戶紛紛向工業園區集中，在天源公司的周圍建起了一片片拆遷安置小區。因天源公司廠區達不到與居民住戶相距100米的隔離要求，引發居民多次對天源公司的污染進行投訴。

　　泰州市環保局強調，天源公司還存在著擴大規模與環評不符的問題，但主要問題是“與住戶相隔100米”的隔離距離達不到要求，因為這是硬性指標、強制指標，如果這一指標不能達到，環保部門無法進行環境保護設施竣工驗收。

　　2010年6月3日，泰州市環保局向泰州市海陵區法院申請強制執行《行政處罰決定書》。海陵區法院開庭時，泰州市環保局稱，只要天源公司依照野徐鎮政府的承諾將廠區周圍300米內的居民遷走，環保部門將盡快安排環境監測人員對公司周邊環境進行監測，啟動環境保護設施竣工驗收手續，幫助公司恢復生產。

　　天源公司在庭上辯稱，當初向泰州市環保局作出搬遷居民承諾的是野徐鎮政府，而不是天源公司；再說搬遷居民是政府行為，企業是無法調動行政資源搬遷廠區周圍的住戶；天源公司自始至終按照規定上項目，沒有過錯，不應該受到停產處罰。

　　因為隔離距離達不到規定要求，天源公司的抗辯理由沒有得到法院支持。2010年6月11日，泰州市海陵區法院下達了(2010)泰海非訴行審字第24號《行政裁定書》，裁定支持泰州市環保局的處罰決定。

　　因為天源公司的存在，影響了天源公司周圍新建的拆遷安置小區建設進程，小區環評遲遲無法通過，房產無法對外銷售。2011年6月8日，泰州市環保局將天源公司列入環保“黑名單”。

　　2014年4月，天源公司向泰州市環保局提出申請，要求恢復試生產，5月14日，泰州市環保局作出《建設項目試生產(運行)環境保護核準通知》，以天源公司衛生防護距離內居民未拆遷到位等問題，不同意試生產。天源公司不服，向江蘇省環保廳申請行政復議，9月25日，江蘇省環保廳作出行政復議決定書，維持了泰州市環保局的決定。

　　C公司投入數千萬元損失應該由誰承擔？

　　專家指出，環保部門把政府信用承諾作為前置許可的審批條件，違反了行政許可法；同時，搬遷居民承諾構成對鎮政府的約束，承諾具有法律效力。

　　企業被批準投資上項目，待投入了數千萬元資金后卻又被不準生產，其巨額的投資損失該由誰承擔呢？欒忠岳多次在泰州市環保局、泰州醫藥高新技術產業園區管委會以及野徐鎮政府之間來回奔波。泰州市環保局認為，企業停產的根子在鎮政府當初搬遷居民的承諾沒有兌現；而鎮政府認為，當初在招商引資大背景下，泰州市環保局把信用承諾作為前置許可的審批條件，這本身就不對，現在責令天源公司停產決定，又是泰州市環保局作出的，可見造成天源公司如今不可收拾的局面主要責任不在鎮政府。

　　東南大學法學院副教授、行政訴訟法學博士顧大松指出，天源公司基于對泰州市環保局的行政許可及野徐鎮政府承諾的信賴，投巨資新上了化工項目。依據信賴保護原則，行政管理相對人對行政權力的正當合理信賴應當予以保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政行為，不得隨意撤銷該項許可。如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機關在撤銷許可時，如果被許可人基于信賴行政許可決定的合法性，投入了人力、物力、財力用以開展生產經營，因行政許可的撤銷而產生的損害，行政機關應當予以賠償。

　　顧大松說，泰州市環保局將野徐鎮政府的搬遷居民承諾作為行政許可附隨條件，本身就違反了行政許可法的相關規定。天源公司當初距居民區的距離達不到強制隔離距離，泰州市環保局在審批時是明知的。由于輕信野徐鎮政府的承諾而批準天源公司新上化工項目，現在又以居民沒有搬遷、企業達不到隔離距離要求、無法進行環保設施竣工驗收為由而責令企業停產，這種政府部門“有病”而讓企業“吃藥”的行為，不合情、不合理，更不合法。

　　鎮政府承諾沒有兌現，是導致天源公司停產的一大原因，那法律有無追究野徐鎮政府的辦法呢？顧大松指出，這方面沒有明確立法規定，但在法理上，鎮政府應承擔一定責任。鎮政府向泰州市環保局作出的搬遷居民承諾，只要該承諾不違反法律規定，即構成對鎮政府的約束，鎮政府應當履行承諾所確定的義務。

　　D杜絕“亂承諾”建設誠信政府

　　政府在招商中承諾一旦得不到兌現，很可能會使企業陷入“進退兩難”的境地。本質上，政府失信是對公共責任的背離。

　　目前不少地方政府為了招商引資需要，不負責任地過度承諾，濫許愿、亂表態，根本沒有考慮兌現承諾。此外，有些項目還可能是前任政府領導出于個人“政績”或“形象工程”需要而引進的，待前任異地任職后，“新官”上臺后不愿意兌現承諾，從而擱置起來的案例也屢見不鮮。事實證明，地方政府在招商中承諾一旦得不到兌現，則很有可能會使企業陷入“進退兩難”的境地，給企業投資帶來巨大的風險。

　　顧大松認為，政府失信表面上是“抹黑”了政府形象，而本質上卻是對公共責任的背離。政府信用是一種比較特殊的信用，由于政府的壟斷力，它很容易單方面違背合約，以社會利益的損失為代價來獲取自身的利益。政府失信的“殺傷力”不可小覷，它對社會信用的危害往往是致命性的。

　　誰來監管政府的失信行為？這是一個亟待引起有關部門重視的重大課題。就我國目前的現狀來看，通過教化的方式增強政府部門的責任觀念，讓其從道義與精神上形成一種信用自覺，這固然有一定效果，但卻不是最佳選擇。

　　事實上，政府失信源于對制度的褻瀆與漠視，因此，重構政府信用還得從制度完善入手。這就需要一套清晰、透明的規制與激勵機制，讓立法權和司法權真正能對政府權力起到威懾作用。

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