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    地方償債余額超10萬億市縣“淪陷” 將迎清理風暴

    海口網 http://www.yinhu3.com 時間:2014-11-15 09:11

      在審計署對地方債規模摸底之后,財政部日前也發布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(以下簡稱《辦法》),部署各地清理存量債務,甄別政府債務,并要求地方各級政府及時將政府存量債務分類納入預算管理。

      可以預見的是,“十三五”期間,地方債務將迎來一場清理風暴。根據審計署去年年底發布的審計報告,地方政府負有償還責任的債務增長較快。截至2013 年6 月底,省、市、縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05 億元,其中市級、縣級年均增速分別為17.36%和26.59%,遠超省級債務14.41%的增速。

      報告顯示,在市、縣級政府債務增速的同時,其債務風險也在聚集,而隨著財政部對存量債務的管理辦法,平臺公司債務在被剝離的同時,部分債務也將有政府承擔,這對地方政府來說,特別是對一些本身并不具備舉債功能的市、縣級政府來說,債務剝離將意味著一場大規模的債務償還即將到來。

      市縣級政府“淪陷”

      “在財政部發文之后,我們第一時間召集各市、縣級財政部門組織會議,并針對債務的類別做了部署,重點關注市、縣兩級政府中的平臺債務分類工作。”中部某省債務管理辦公室相關人員表示。

      以該省為例,目前市、縣級債務的占比已經超過85%,去年以前,在首批自主發債省市城市中,該省沒有獲得舉債的允許,所以債務基本以中央代發為主,但是隨著高鐵項目的投入,平臺公司在政府融資過程中發揮了重要的作用,目前該省范圍內具有政府性質的平臺公司近100家。

      “由于本身并不具備發債的可能,所以對市、縣級政府來說,除了省級的轉移支付,更多是通過平臺公司的融資,這也成為債務聚集在市、縣級政府的主要原因。”上述該省債務管理辦公室相關人員表示。

      事實上,該省的模式在全國范圍看也并非個例,市、縣級債務規模逐漸增大已經成為地方債務難以清理的重點問題。隨著財政部上述辦法的出臺,這些市、縣級債務在剝離過程中,所應承擔的債務勢必隨著平臺公司的債務市場化逐漸增大。

      根據審計署發布2013年第32號公布的全國政府性債務審計結果。截至2013 年6 月底,地方政府負有償還責任的債務增長較快。省、市、縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05 億元,比2010 年年底增加38679.54 億元,年均增長19.97%。其中:省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

      審計署的這個摸底結果也成為此次財政部出臺上述辦法的一個基礎。

      一位接近財政系統的人士表示,盡管此前財政部和審計署,對地方債規模統計口徑上存在差異,但是審計署作為監督部門,其對債務的全面摸底工作以及對省、市、縣三級政府債務的分類仍然值得參考,為財政部此次出臺的《辦法》提供了重要基礎。

      根據財政部上述《辦法》要求,存量債務是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務。地方各級政府要統計本級政府可償債財力、可變現資產等情況,并測算政府一般債務和專項債務的債務率,“凡債務率超過預警線的,必須做出書面說明并經政府主要負責人簽字確認。”

      對此,中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為,對地方債務的清理工作雖然很難,但已經是大勢所趨的事實,根據債務的分布和債務本身的特點,市、縣級政府無疑成為一個重災區,在本身財政收入有限的情況下,如何承擔剝離后的債務成為需要思考的問題。

      數據顯示,2014年地方政府債務償還規模為3.56萬億元。粗略計算,2014~2016年,地方政府借新還舊規模在2萬億元左右,對地方政府來說,其仍有一定償債壓力。

      全口徑預算

      雖然財政部此次出臺辦法的最終目的是對債務進行分類,但在財稅系統人士看來,這亦是完善預算法的一個重要步驟,根據辦法要求,地方政府存量債務將納入預算管理的體系,這是完善全口徑預算的重要一步。

      事實上,所謂全口徑預算就是把政府所有收支全部納入統一管理,其目標定位于構建一個覆蓋所有收支,不存在游離于預算外的政府收支,是將所有類型的財政資金收支都納入統一管理體系的制度框架。

      但在實踐中,地方政府的債務只有中央代發的債務才納入預算管理,其他形式的債務并不在政府預算體系內,這也成為地方債務具體數據遲遲沒有公布的原因。

      中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為,對地方政府來說,債務屬于延期或者未來的收入,不是政府的當期收入,所以在統計政府收入時,一般也沒有在統計之列,不過此次財政部下發的文件,則是第一次明確要把債務納入預算,使得債務由隱性逐漸顯性化。

      在他看來,財政部之所以有這個舉動,更多是落實完善預算法的要求。

      《中國經營報(微博)》記者了解到,四審通過的新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定,并從主體、方式、風險控制等方面做出限制性規定。“對債務率進行測算和控制是規范債務管理、強化地方政府責任的重要舉措,未來財政部通過對債務的甄別更多是為了控制風險。”楊志勇說。

      對于甄別工作,《辦法》明確,由財政部門牽頭負責,有關部門對地方政府負有償還責任的存量債務進行逐筆甄別。

      渤海證券報告認為,辦法強調,存量債務應按照先清理、后甄別的順序開展,主要是在督促地方政府盡快壓縮地方債的存量,大力開展公司合作模式使之能轉變為企業債務而非政府債務,減少政府償債壓力。

      此外,《辦法》側重甄別而非清理,對于清理存量債務,中央沒有給予硬性規定,這也就給未能劃入地方政府負有償還責任的這部分債務,尤其是不能獲得確定收入的小型平臺公司,在處置上留出一些時間以及空間。

      10月8日,國務院發布《關于深化預算管理制度改革的決定》,明確了預算管理制度改革的方向和措施,打響了全面深化財稅體制改革的“開頭炮”。

      財政部相關人士稱,此次出臺《辦法》也正是預算管理制度的一個配套改革,在財政部出臺地方政府債務甄別之后,一系列改革也在起草中,其中包括中期財政規劃、規范各類稅收優惠政策、推進預算公開、完善中央對地方轉移支付制度、加大不同預算之間的資金統籌力度等。

     

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    [來源:中國經營報] [作者:] [編輯:覃業偉]
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