預算法修改與財稅體制改革“合拍” 專家稱仍存問題

　　8月31日，歷經三屆全國人大雕琢，新預算法終出臺。

　　預算法一直與我國的財稅體制改革相伴而生。20年前，預算法頒布后，分稅制改革啟動；20年后，新預算法審議通過時，新一輪財稅改革頂層設計方案——《深化財稅體制改革總體方案》，也將于近日發布。

　　復旦大學經濟學院教授韋森、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文等專家普遍認為，預算法修改后解決了原預算法存在的一系列原則性問題，將開啟財稅體制改革的新格局，但仍有問題待解。

　　博弈修法主導權糾結近十年

　　原預算法1994年頒布后，1997年全國人大就提出修改動議，直到2004年，修法才正式啟動。但啟動修法后，修法主導權與國庫管理權這兩個問題，糾結了近十年。

　　復旦經濟學院教授韋森參與過相關修法專家座談會。他曾如此形容修法主導權博弈，“人大想給財政部戴‘緊箍咒’，財政部要‘量寬松衣服’”。

　　據其回憶，2006年，由人大主導起草的第一個草案，就曾向相關部門、機構征求意見。但該草案因部分分歧沒有通過，修法隨之擱置。

　　2009年，修法再次啟動，但起草單位變成了兩家，“先由全國人大預工委和財政部分別起草一份草案，最后再‘拼出’一個雙方認可初稿。”韋森說。2010年二審時，初稿公開征集意見，公眾質疑焦點之一是部門立法痕跡，寫有“由國務院另行規定”字樣的“授權立法”條款達15條。

　　國庫管理權的博弈，同樣激烈。原預算法確定的是“央行經理制”，“中央國庫業務由人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院有關規定辦理。”但二審稿、三審稿都刪除了這個條款，改為“國庫管理具體辦法由國務院規定”。

　　圍繞國庫管理權，財政部曾致函中編辦；央行副行長潘功勝、國庫局局長劉貴生曾公開表態，闡述各自理由。財政部認為“央行經理制”應改為“代理制”，否則有職能重疊、越位現象；央行則強調，央行經理國庫才能體現出職責分離和權力制衡。

　　兩大問題爭議難解，同時原預算法與財稅體制的沖突越演越烈。例如原預算法嚴禁地方政府舉債，但多地政府利用平臺公司暗箱發債。且草案立法宗旨一直是“健全國家對預算管理”，停留在“管理法”層面。

　　突圍國庫管理權四審塵埃落定

　　上述修法“僵局”，今年4月三審時徹底改觀。

　　首先是修法主導權的變化。受訪專家們注意到，當時做修法報告的是全國人大法律委員會副主任委員李飛，而此前的一審、二審，都是財政部官員。立法宗旨也從此前的“管理法”，轉向“控權法”，明確制定預算法的目的是“為了規范政府收支行為，加強對預算管理和監督”。

　　立法宗旨的改變，帶來了三審稿的若干重大修改：明確“四本賬”定義，確定全口徑預算體系；地方債開閘；“三公經費”、政府采購等全部納入預算公開范圍；強化人大預算審查權等。

　　而此前備受爭議的國庫管理權問題也在8月塵埃落定：四審稿恢復了“央行經理制”制度設計。并細化了三審稿中的若干重大突破點，如強化地方債“防火墻”，限制地方債的資金用途；深化人大審查監督權，規定初步審查時，將人大專委會等機構的初步審查意見印發給人大代表等。

　　8月26日全國人大常委會分組審議四審稿時，全國人大財經委副主任尹中卿評價說，“(四審稿)比較好地體現了黨的十八大和十八屆三中全會決定精神，比較好地與中央剛剛批準的財稅體制改革總體方案進行了協調，比較好地回應了社會關切”。

　　受訪專家認為，本次預算法大修之所以前九年蹉跎、最近提速，主要原因在于十八屆三中全會明確了“公開透明預算制度”、“全口徑預算”等預算改革方向，同時提出要推進財稅體制改革。而原預算法中關于地方債、轉移支付等方面的規定，與目前財稅體制脫節，更對下一步財稅體制改革構成障礙，因此，現實要求修法提速。

　　方向新預算法仍需繼續完善

　　原預算法實施不久，就暴露出滯后于財稅體制改革進程、無法滿足改革需求的問題。新一輪財稅體制改革啟動在即，新預算法對改革會起到多大的帶動作用？能否有效控制改革中的風險？

　　“誠然，新預算法還有需要完善的地方”，施正文對新京報記者說，新預算法雖然恢復了央行國庫經理制，但仍允許財政專戶(各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶)存在，沒有明確提出“兩個直達”，所有公款從繳款人賬戶直達國庫單一賬戶，所有公款從國庫單一賬戶直達供應商或收款人賬戶，財政專戶的存在，就為“小金庫”留下了隱患。

　　預算法修改后大幅度強化了人大對預算的審查監督權，“但最需要的是做實、做強預算的初審機構，所以業內一直在呼吁成立預算委員會”，他說，“還有表決。現在人大審查預算都是‘一攬子表決’。如果能分項表決，比如對預算草案中的科技投向不滿，或者對教育投向不滿，那么就單獨對這一項投出否決票，不影響整個預算草案，這樣更有利于發揮人大的預算審查監督作用”。

　　但他同時強調，任何一部法律都不可能一輪修法就解決所有問題。被稱為“經濟憲法”、“亞憲法”的預算法，協調的是中央和地方、國家權力機關之間的法律關系，修法過程更為復雜，“新預算法解決了全口徑預算、公開透明預算體系、立法宗旨等原則性、關鍵性問題，就目前國情而言，新預算法已能滿足財稅體制改革要求。三中全會提出了國家治理體系現代化、科學權利體系等改革目標，新預算法將在全面深化改革的過程中逐步調整、逐步完善”。